La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires desestimó una demanda dirigida a obtener la declaración de inconstitucionalidad de una ordenanza de la Municipalidad de Berazategui que limita la instalación de comercios bajo la modalidad “franquicia”.
La causa, que tramitó bajo la competencia originaria de la Corte local, fue deducida por la empresa Helacor S.A. con el objeto de que se declarara la inconstitucionalidad de los arts. 1, 2 y 3 de la ordenanza n° 5878/20, disposiciones que limitan la instalación de comercios bajo la modalidad de “cadena comercial y/o franquicia” a un máximo de cuatro locales en el partido.
La demanda
La parte actora relató en su escrito inicial que se dedica a la fabricación de helados desde la ciudad de Córdoba y hacia el resto del país, comercializando su producción a través de franquicias para la venta al por menor bajo el nombre de fantasía “Grido”. Expuso que, justamente en virtud de la decisión del Municipio de denegar la habilitación a una persona interesada en contratar una franquicia de su marca, tomó conocimiento de la ordenanza cuya constitucionalidad cuestiona.
Manifestó que dicha normativa, al restringir las nuevas instalaciones de locales comerciales, repercute sobre la venta de sus productos y cercena el plan de expansión de la empresa, vulnerando sus derechos y garantías constitucionales.
Sostuvo que se trata de una disposición arbitraria en tanto establece un cupo de cuatro locales en el partido sin explicar los motivos de esa cantidad y dejando al solo arbitrio del Poder Ejecutivo la posibilidad de modificar el límite.
Adicionó que la regulación del comercio corresponde al estado nacional y a las provincias, de modo que los consejos deliberantes comunales no pueden reglamentar derechos constitucionales de un modo que implique su alteración.
La contestación del municipio
La municipalidad de Berazategui planteó, en primer lugar, la falta de legitimación activa de Helacor, en virtud de que la firma no registra habilitaciones ni solicitud de habilitaciones en Berazategui, por lo que no posee un interés suficiente para demandar.
En cuanto al fondo del asunto, sostuvo que la acción intentada no puede progresar por un diverso orden de razones.
Señaló que existen trece heladerías Grido en el partido y, además, comercios minoristas que distribuyen productos de la marca.
Defendió la potestad municipal para reglamentar la radicación, habilitación y funcionamiento de establecimientos comerciales e industriales y su zonificación.
Explicó que la ordenanza objeto de debate fue dictada en el marco de la emergencia pública legalmente declarada, producto de una severa crisis económica que se vio agravada por la pandemia. En ese contexto, al advertir el impacto negativo sobre la actividad de los comerciantes locales (en particular sobre el “pequeño comerciante”) con motivo del incremento de la instalación de comercios bajo la modalidad de franquicias y cadenas de distintos rubros -que dejaban entrever el crecimiento de un mercado local de rasgo monopólico- emergió en la comuna la necesidad de plantear propuestas de regulación, reordenamiento y planificación controlada para lograr un mercado equitativo en la competencia territorial y fomentar el comercio local y los pequeños comercios, circunstancias, todas ellas, que dieron lugar al dictado de la ordenanza 5878.
Ilustró que el límite establecido en su texto puede ser modificado por el Ejecutivo municipal previo análisis de una serie de variables (superficie en metros del proyecto comercial, densidad poblacional y comercial de la localidad, impacto comercial, existencia de una cadena comercial o franquicia en la zona y superposición de rubros en las proximidades). Además, advirtió que empresas como la de la demandante son monopólicas porque actúan en varios mercados y al ingresar en ellos reducen sus precios aun cuando no esté justificado hacerlo. Por este motivo, a través de la ordenanza se intentó evitar que el comercio minorista local pierda, al no poder sostener precios impuestos por una franquicia nacional.
Finalmente, refirió que el derecho a ejercer industria lícita no es absoluto y que la Constitución autoriza su razonable reglamentación.
La sentencia y sus fundamentos
- La falta de legitimación
El voto del Dr. Torres, al que prestaran su adhesión los otros miembros del Tribunal, comenzó por señalar que la Constitución provincial establece como principio y requisito de la legitimación procesal para suscitar la jurisdicción originaria de la Corte que la constitucionalidad se controvierta “por parte interesada” (interés que ha de ser “particular” y “directo”). Añadió que tal carácter exige una cierta concreción en la afectación de la esfera subjetiva procedente del obrar estatal, ya que la pretensión del art. 161 inc. 1 de la carta magna local no se identifica en su amplitud con una “acción popular” que pueda ser entablada por cualquier habitante.
Sobre el caso particular, considerando que la firma actora se dedica a la elaboración industrial de helados “Grido” -actividad que desarrolla a través de la modalidad franquicia- coligió que una reglamentación que limita la cantidad de locales comerciales que podrán habilitarse en la jurisdicción de Berazategui afecta su interés comercial y económico, poseyendo así un interés particular y directo que justifica la desestimación de la falta de legitimación planteada por el municipio.
Seguidamente, el magistrado se adentró en el análisis de la cuestión de fondo y destacó que el interrogante constitucional que se presenta consiste en determinar si los artículos 1, 2 y 3 de la ordenanza 5878/20 resultan contrarios a los artículos 1, 10, 11, 12, 27, 31 y 57 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
- El pretendido exceso reglamentario de la comuna
En orden al planteo actoral vinculado a la incompetencia de la comuna para dictar la reglamentación, recordó que en el marco de los arts. 190 y 191 de la Constitución local, las municipalidades cuentan con potestad para dictar normas generales y obligatorias referidas a actividades de interés local desarrolladas en su territorio, existiendo un ámbito propio que el legislador local no puede coartar, pues éstas deben contar con facultades apropiadas para poder atender eficazmente los intereses y servicios locales. En esa misma línea, aludió al art. 123 de la Constitución Nacional (que impone a las provincias el deber de asegurar la autonomía municipal), cuya fuerza normativa obliga su observancia, al menos como principio o guía de interpretación para la solución de conflictos cuando esté comprometido el acceso del municipio a ciertos grados de autogobierno.
Continuó su ponderación haciendo mención a la Ley Orgánica de las Municipalidades, en cuanto precisa las potestades que corresponden a la función deliberativa y destacó que dicha norma reconoce a los municipios la posibilidad de habilitar y controlar el funcionamiento de los establecimientos comerciales e industriales, siempre y cuando no exista contradicción con las normas que al respecto dicte la Provincia.
Sobre esa base, afirmó que la existencia de preceptos constitucionales provinciales y nacionales y la regulación federal de la defensa de la competencia y los derechos del consumidor no podrían implicar la exclusión de toda reglamentación comunal sobre la habilitación y funcionamiento de locales comerciales de venta de alimentos; por el contrario, las normas municipales deben analizarse a la luz de las provinciales, habida cuenta la limitación prevista en el art. 27 inc. 1 de la LOM. En ese sentido, agregó que la ley 12.573 (de Grandes Superficies Comerciales) no tiene gravitación en la especie pues sus disposiciones no resultarían aplicables a los establecimientos franquiciados.
- La afectación de derechos constitucionales y la posibilidad de su limitación
A continuación, en punto a los derechos constitucionales que la actora entiende vulnerados, recordó que aquellos pueden ser limitados en beneficio del bien común (art. 14 CN), limitación que se concreta a través del poder de policía, que importa la facultad de reglamentar derechos individuales en beneficio de la comunidad.
En tal sentido, juzgó que la reglamentación de la ordenanza 5878 no afecta de modo esencial los derechos constitucionales de la parte actora, quien reconoció en su escrito de demanda que existen doce franquicias de heladerías “Grido” en el partido de Berazategui (a las que se añade una habilitación condicional otorgada con posterioridad), que comercializa sus productos en otros locales minoristas y que desarrolla su actividad en todo el país, por lo que las limitaciones impuestas no le impiden continuar con su plan de expansión comercial.
Añadió que tampoco se vislumbra la conculcación del derecho a la igualdad, pues no se acreditó que a otra empresa que realice su actividad bajo la misma modalidad (franquicia) se le hubieran dejado de imponer las mismas condiciones.
- La razonabilidad de la ordenanza municipal
Finalmente, destacó que la ordenanza cuestionada aludió en sus considerandos a la intención del Municipio de proteger al pequeño comerciante local frente a una situación económica crítica y, en ese orden, la decisión del Consejo Deliberante de Berazategui tendiente a limitar el número de locales a habilitar bajo la modalidad franquicia no aparece como una medida aislada o irrazonable, sino que se suma a otras ya aprobadas en el mismo sentido, entre ellas las ordenanzas n° 5622 (Góndola local), n° 5754 (Educación para el consumo local) y n° 3254 (Prohibición de Hipermercados).
Por estas razones, la Suprema Corte bonaerense concluyó que la actora no logró acreditar la inconstitucionalidad de la ordenanza cuestionada, rechazando la demanda iniciada a fin de obtener tal declaración.
Fuente: Palabras del Derecho